Чего стоит ЕС.

Структура ЕС является сложной, так как Европейский Союз сочетает черты как государства, так и союза государств, хотя формально не является ни тем, ни другим. Так, в одних областях решения принимаются независимыми наднациональными институтами, а в других — в результате переговоров между государствами-членами, каковых на сегодня насчитывается 27 ( с 1 января 2013 после вступления Хорватии их будет 28).

И государство, и союз государств.

ЕС имеет учреждения, присущие суверенному государству – правительство, официально именуемое Европейской комиссией, парламент, избираемый прямым голосованием граждан и утверждающий главу правительства (Европейский парламент), Нацбанк (Европейский Центробанк), Верховный суд (Суд Европейского Союза). Наличие столь развитых общих структур свойственно даже далеко не всем конфедеративным государствам. Так, Австро-Венгрия имела лишь три общих для обеих частей империи министерства – финансов, иностранных дел и военное.

Особенностью Евросоюза, свойственной именно государствам, а не международным организациям, является наличие собственного права, которое регулирует отношения не только государств-членов, но и их граждан и юридических лиц.

Право ЕС состоит из так называемого первичного, вторичного и третичного. Первичное право — учредительные договоры ЕС; договоры, вносящие в них изменения (ревизионные договоры); договоры о вступлении новых государств-членов. Вторичное право — акты, издаваемые органами ЕС. Третичное – решения Суда ЕС, которые широко используются в качестве прецедентного права. Право ЕС обладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетом по отношению к национальному законодательству государств.

При этом Европейский Союз как конфедеративное государство не признает юрисдикции Европейского суда прав человека (Страсбургского суда) относительно своих правовых актов. Так, нельзя подать иск в ЕСПЧ на сам ЕС. Впрочем, в Страсбург можно подавать иск против любой страны-члена ЕС, если истец считает, что применение им законодательства Евросоюза нарушает Европейскую конвенцию прав человека.

В то же время ряд других важных решений принимается на межгосударственных форумах ЕС. Важнейшим из них является Европейский Совет, куда входят лидеры всех стран ЕС (президенты или премьеры, в зависимости от того, кто фактически главнее в соответствии с конституционно-правовым обычаем каждой страны), а также президент Еврокомиссии, президент Европейского Совета и Верховный представитель по политике обороны и безопасности. Для решения же более частных проблем на межгосударственном уровне существует Совет Европейского союза, в котором участвуют отраслевые министры ( если речь идет об аграрных проблемах, то в совете заседают министры сельского хозяйства, если о правовых, то министры юстиции и т.д. и т.п).

Во взаимоотношениях со странами-членами ЕС имеет три уровня компетенции. Исключительная компетенция предполагает полную передачу полномочий высшим органам ЕС. Она касается таких вопросов, как таможенная политика, правила конкуренции, необходимые для функционирования общего рынка, сохранение морских биологических ресурсов, а для стран, перешедших на евро, и финансовая политика.

Совместная компетенция ЕС и государств-членов касается в частности таких сфер, как внутренний рынок, социальная политика, региональное развитие, сельское хозяйство и рыболовство, защита прав потребителей, отдельные аспекты здравоохранения и борьбы с преступностью, наука и техника, внешняя политика и политика в сфере обороны и безопасности.

В свою очередь совместная компетенция делится на несколько уровней. Наиболее распространенный из них предполагает, что члены ЕС могут регулировать лишь те вопросы, которые не отрегулированы высшими органами союза. Это касается большинства вышеперечисленных сфер. Лишь в таких областях, как наука и техника, ряд аспектов социальной политики, внешняя политика и политика обороны и безопасности, уровень национальной компетенции выше и компетенция самого ЕС не затрагивает сфер, отрегулированных национальным законодательством.

И наконец, поддерживающая компетенция предполагает однозначный приоритет полномочий государств-членов, а полномочия союза сводятся к поддержке и координации. Она касается таких сфер как промышленность, образование, культура, туризм, спорт, предупреждение чрезвычайных ситуаций и большинство аспектов здравоохранения.

Что же касается равноправия членов ЕС, то оно отражается в особенностях формирования его властных структур. Эти особенности не присущи большинству суверенных государств. Так, в Европейской комиссии, Совете управляющих Центробанка и Европейском суде обязательно представительство всех стран ЕС. Правда, конституционный документ ЕС Лиссабонский договор предполагает, что с ноября 2014 г. Еврокомиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, но лишь «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Таким образом, число еврокомиссаров сократится до 18 (если на тот момент в составе ЕС будет 27-28 стран). Однако равенство государств-членов в формировании комиссии будет обеспечиваться посредством равной ротации. То есть те 9-10 стран, которые не войдут в сформированную в 2014г. Еврокомиссию, получат представительство в ее следующем составе.

Формальное равноправие и квалифицированное большинство

Однако формальное равенство государств-членов не означает их права вето на решения Совета ЕС. Единогласие там требуется лишь для достаточно узкого круга вопросов, которые правда относятся к самым важным – налоги, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, права граждан, представительство членов ЕС в его структурах, прием новых членов.

По всем прочим вопросам решения принимаются по принципу квалифицированного большинства, который дает определенные преимущества крупнейшим по численности населения государствам. Так, сейчас в соответствии с Договором Ниццы требуется тройное большинство. Во-первых, за решение должны проголосовать большинство государств ЕС (причем в случаях, если обсуждается вопрос, не внесенный Европейской комиссией, требуется не простое большинство, а голоса 2/3 стран). Во-вторых, за решение должны проголосовать страны, имеющие в сумме 255 из 345 голосов в совете (примерно 73,9%); количество же этих голосов зависит от числа населения, но не прямо пропорционально ему. А в третьих, проголосовавшие страны должны представлять 62% населения ЕС.

В подавляющем большинстве случаев, 73,9% голосов в совете означает, что решение поддержано странами с 62% населения. Поэтому условие о поддержке 62% населения проверяется только по просьбе члена Совета. Однако теоретически несоответствие возможно в следующих случаях: если не будут голосовать Германия, Франция и Великобритания (74,8% голосов, однако 58,2% населения); если не будут голосовать Германия, Франция и Италия (74,8% голосов, однако 58,6% населения); если не будут голосовать Германия, Великобритания и Италия (74,8% голосов, однако 59,1% населения);если не будут голосовать Германия, Франция и Испания (75,4% голосов, однако 61,6% населения).

Лиссабонский договор, который вступил в силу 1 декабря 2009, изменяет схему голосования, начиная с 2014. Согласно новой схеме, квалифицированным большинством будет считаться: не менее 55% (а в случае, если вопрос не внесен Еврокомиссией – 72%) государств- членов. То есть после приема Хорватии это означает соответственно 16 или 21 государство из 28. При этом проголосовавшие страны должны представлять не менее 65% населения ЕС, то есть решение невозможно, в случае отсутствия его поддержки тремя из пяти крупнейших государств ( в сочетаниях описанных выше). Кроме того, решение не принимается, если против него проголосовали минимум 4 страны, независимо от их численности населения.

Таким образом, система квалифицированного большинства несколько упрощается, а для принятия решения потребуется несколько больше согласованности и учета интересов малых стран, чем сейчас. Но, как Вы верно заметили, голоса Меркель и Саркози звучат громче других. Ибо у сильных государств есть неформальные возможности навязать свою волю слабым.

Бюджет: доноры и дотации

Влияние наиболее мощных государств обусловлено во многом тем, что они являются донорами бюджета ЕС, тогда как слабые меньше дают в бюджет, чем получают из него. Согласно бюджету на 2007-2013 гг. к донорам относятся меньшинство стран, в которых, однако, проживает 63% населения ЕС: Германия, Франция, Великобритания, Италия, Нидерланды, Австрия, Дания, Швеция, Финляндия, Кипр. Нидерланды, Германия и Швеция отдают в союзный бюджет в 2 с лишним раза больше, чем получают оттуда. В абсолютных цифрах крупнейшими донорами являются Германия (около 12,5 млрд. евро в год), Великобритания (более 8 млрд.), Франция (7,3 млрд.). В пересчете на душу населения – Нидерланды (210 евро в год), Дания (189), Швеция (172), Германия (149). Впрочем, из-за особо высокой взаимной интегрированности стран Бенилюкса данные о Нидерландах как о доноре выглядят завышенными, а о Бельгии и Люксембурге как о реципиентах выглядят заниженными – в ряде случаев помощь голландским компаниям, имеющим отделения в Бельгии и Люксембурге, учитывается как помощь бельгийским и люксембургским.

В абсолютных цифрах крупнейшим получателем помощи из бюджета ЕС является Польша (9,3 млрд. евро в год), далее Румыния и Греция (по 3,4). По соотношению между деньгами, полученными из общего бюджета, и собственными взносами в бюджет впереди Литва – 5,3:1. Немногим отстают Болгария и Эстония у которых также более, чем пятикратное превышение. По такому показателю как бюджетная помощь на душу населения на первом месте с огромным отрывом Люксембург – 2300 евро в год, но здесь сыграли роль вышеописанные особенности ведения бизнеса и статистики по странам Бенилюкса. На венгра и эстонца приходится по 340 евро в год, более 300 евро ежегодной бюджетной помощи приходится и на одного грека, литовца и чеха. У ряда дотационных стран ЕС, например у Польши, Литвы, Болгарии объем помощи из союзного бюджета превышает 4% ВВП. Если бы Украина являлась членом ЕС, она бы, разумеется, платила бы в его бюджет взносы и на порядок большие чем в бюджет ООН. Однако рассуждать на эту тему – дело неблагодарное. Ведь на повестке дня вопрос о членстве Украины не стоит. Да, в Брюсселе нередко подчеркивают, что любая страна континента может вступить в ЕС, если соответствует его условиям, а нашу страну географически неизменно относят к Европе. Однако это сугубо теоретические рассуждения. Зато если соглашение об ассоциации будет подписано в том виде, в каком предполагает Евросоюз, Украина станет первым европейским государством, соглашение об ассоциации с которым не содержит упоминания о перспективе членства.

Разумеется, все течет, все меняется. И нельзя исключать, что некогда Украину пожелают принять в Европейский Союз. Однако, преждевременно рассуждать, сколько денег и из каких источников она будет платить в его бюджет, поскольку ЕС постоянно развивается и в тот момент, когда он дозреет до принятия Украины, он будет заметно иным Евросоюзом, нежели сегодня. Так, в 1960 через бюджет ЕС перераспределялось лишь 0,03% ВВП его членов, а сейчас этот показатель составляет около 1,1%. Эта цифра очень невелика по сравнению с бюджетами национальных государств, однако нельзя не заметить, что за полвека бюджетная нагрузка Евросоюза на ВВП его стран выросла в 36 раз. В настоящий момент государства ЕС отдают в общий бюджет более 80% доходов от таможенных сборов. Ведь таможенный контроль на границах между его странами отсутствует и например, если российский товар следует в Германию через Польшу, то все сборы за него взимает польская таможня. Эти сборы обеспечивают 14% доходов от бюджета Евросоюза. Еще 16% дают отчисления от НДС, которые делает каждое государство по установленной для него формуле. А почти все прочие поступления приходятся на отчисления, пропорциональные валовому внутреннему продукту.

Разумеется, если бы Украина была членом ЕС, то подобно всем его участникам с более слабой экономикой она больше получала бы из его бюджета, чем отдавала туда. И 4% ВВП, которым равна бюджетная поддержка для ряда стран – это очень солидная цифра. Для сегодняшней Украины она означала бы сумму в 5,5 млрд. долларов в год. Это гораздо больше, чем получает Украина по кредитам МВФ, а главное – возвращать эти деньги не надо.

Однако определять отношение к евроинтеграции, только исходя из гипотетических поступлений из евросоюзного бюджета, было бы неправильно. Куда важнее оценить, как сказалось бы членство в ЕС на динамике развития страны. Ведь даже внушительные объемы помощи, которые получает Чехия из бюджета ЕС, не изменили евроскептицизма ее президента Вацлава Клауса. А о том, как влияло присоединение к ЕС на развитие экономики стран Южной Европы, которую охватил финансовый кризис, автор этих строк писал совсем недавно («Независимость страны и мысли», 2000, №34 (570) 26 августа - 1 сентября ).

Хватит ли 2300 евро с европейца для спасения Греции?

Этот кризис, разумеется, сильнейшее испытание для Евросоюза за весь период его существования, поскольку никогда ранее не шла речь о банкротстве отдельных входящих в него стран. Но касается этот кризис прежде всего стран ЕС входящих в еврозону. И голоса Меркель и Саркози сейчас слышней всего в Евросоюзе еще и потому, что во-первых, это лидеры однозначно сильнейших государств еврозоны (Великобритания ведь отказалась переходить на евро), во-вторых их активность во многом связана с тем, что речь на деле идет не просто о спасении от дефолта Греции, но и о спасении немецких и французских банков, которые являются основными кредиторами и Греции, и Португалии, также находящейся в крайне тяжелом состоянии.

Что же касается Европейского фонда финансовой стабильности, то он действительно оперирует очень большими суммами – в настоящий момент 440 млрд. евро, а в скором времени, очевидно, 780 млрд. евро (за это осталось проголосовать парламентам Нидерландов и Словакии). Последняя цифра в 6,5 раз превышает годовой бюджет ЕС.

Однако все эти сотни миллиардов – не живые деньги, а виртуальные. Речь идет не о средствах, переданных странами Евросоюза в фонд финансовой стабильности, а предельной сумме на которую этот фонд может выпустить облигации с целью помощи пострадавшим странам еврозоны (но пока речь идет почти исключительно о Греции). А сама эта сумма определяется объемом государственных гарантий, предоставленных каждым государством еврозоны (так при возрастании это объема до 780 млрд. евро на долю Германии придется 211 млрд).

Но если облигации не спасут Грецию от банкротства, то тогда расплачиваться по гарантиям придется странам еврозоны (то есть, их гражданам) уже реальными деньгами. А общая сумма гарантий в 780 млрд. евро означает, что на одного жителя еврозоны их приходится более чем на 2300 евро.